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首页 > 新闻中心 > 公司新闻 > 《上海市管线工程规划管理办法》立法后评估报告：《上海市管线工程规划管理办法》立法后评估报告
2001年9月14日，上海市人民政府发布了《上海市管线工程规划管理办法》（以下简称《办法》），并于2001年11月1日正式施行。《办法》为上海市城市管线工程规划管理提供了法律依据，促进了上海市管线工程规划管理的规范化。《办法》目前已经实施19年，虽然2016年经过修正，但随着时代的发展，上海市城市建设水平的要求越来越高，对关涉城市建设水平的管线工程规划的要求也大幅提高。《办法》在实施过程中已经出现一些与新的形势不相适应的问题，有必要进一步修正。为了更好的开展修订工作，根据《上海市规章立法后评估办法》，需要对《办法》的制度规范性和实施效果进行评估，以便为修订提供充分的参考和可靠的依据，增强立法的科学性。因此，上海市规划与自然资源局组织开展了《办法》的立法后评估工作。
本次评估，对市区相关行政管理部门，以及管线工程建设单位、管线测绘单位等行政相对人进行了访谈，制作发放了分别以行政机关、行政相对人和公众为对象的调查问卷，并与杭州、南京、武汉等其他城市管线工程规划管理的立法进行了比较，从制度规范性和实施效果等方面对《办法》进行了深入评估，在此基础上形成了评估报告。
本次《办法》的立法评估，采用了7项一级指标，21项二级指标。7个一级指标，包含合法性和立法技术等2个静态型指标，以及合理性、科学性、协调性、实效性和认同度等5个动静态兼具的评估指标。
经评估，得出总体性评估结论为：较好。在立法目的实现方面，《办法》在客观上对本市管线工程建设的规划具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的。在主要规定落实方面，管线专业系统规划和详细规划管理、道路管线规划控制、架空线设置的规划要求、管线技术标准、建设条件限制的处理、选址意见书和建设用地规划许可、地下管线竣工图编制、规划验收和竣工档案报送等制度设计落实情况较好，道路管线位置的规划安排、地下管线的交叉处理、架空线的规划控制、管线通过桥梁和隧道的要求、规划的协调、建设工程规划许可、管线的放样复检和跟踪测量等制度设计，由于各种原因与现状存在一定程序的差异。在促进社会管理规范化方面，《办法》对本市的社会管理、城市安全运行产生了积极的作用，因此，《办法》的总体社会认可度也比较高。
同时，从具体评估指标来看，《办法》具有合法性，在合理性上，符合正当性和平等性，但随着经济社会发展，在立法的适应性方面已不完全符合当前工作实际。在协调性上，《办法》与同位法和公共政策相互协调，但与近期新制定的一些规范性文件有不一致的地方。在专业性上，《办法》的一些规定已滞后于实际工作的需求，同时，《办法》的某些规定较为原则，可操作性有一定欠缺。在立法技术上，《办法》基本做到了结构完整、语言准确，但在法律责任方面有待进一步强化，在相关概念界定方面有待与时俱进。此外，《办法》在执法的有效性上有待加强。
基于评估结论，建议适时启动《办法》的修订程序，重点增强立法的适应性、协调性、专业性、可操作性以及执法的有效性，促进《办法》的完善和有效实施。
引言
市政管线是重要的基础设施，与社会生产、人民生活息息相关，属于社会经济发展的基础性资源网络体系之一。如何有效进行管线工程规划管理，对城市的发展至关重要。为了加强城市管线工程规划的管理，完善城市基础设施，上海市人民政府于2001年9月14日发布了《上海市管线工程规划管理办法》（以下简称《办法》），并于2001年11月1日正式施行。《办法》对管线工程进行了界定，对管线工程规划的管理部门、管线工程的建设原则、管线工程的规划编制、道路管线和架空线的规划控制、管线工程的许可、地下管线的跟测、管线工程规划的验收等做出了规定，为上海市管线工程规划管理提供了法律依据，促进了上海市管线工程规划管理的规范化。
《办法》目前已经实施19年，虽然2016年经过修正，但随着时代的发展，上海市城市建设水平的要求越来越高，对关涉城市建设水平的管线工程规划要求也随之大幅提高。《办法》在实施过程中已经出现一些与新的形势不相适应的问题，为了更好地推动本市管线规划管理相关工作，根据《上海市规章立法后评估办法》，上海市规划与自然资源局组织开展了立法后评估工作，以对《办法》的制度规范性和实施效果进行评估，为《办法》后续的存改废提供充分的参考和可靠的依据，增强立法的科学性。
一、评估工作概况
（一）评估计划与进度
评估工作主要分为以下几个阶段进行：一、部署阶段。2020年4月，制定统一的评估工作方案和相关调查问卷，完成评估的准备和部署工作；二、调研阶段。2020年5月-6月，根据评估工作方案，通过实地考察、召开座谈会、专题调研、调查问卷、邀请专家评估等多种方式，开展调研工作。三、分析和撰写报告阶段。2020年7月-8月，以目前理论界对立法后评估的相关研究成果为依据，对调研资料进行汇总、梳理、分析，在此基础上，起草完成报告初稿；四、审核、提交报告阶段。2020年9月上旬，报告初稿提听取意见，并根据听取意见情况，结合管线工程规划管理的最新形势和要求，修改形成报告终稿。
（二）评估方法
本次评估主要采用了以下5种评估方式：
1.召开座谈会
组织市区相关行政主管部门，相关建设单位和测绘单位座谈，了解对《办法》的看法及实施情况，存在的问题以及对今后修订立法的建议。
2.问卷调查
以相关行政管理机关、行政相对人及社会公众为对象，制作并发放了城市管线规划管理的调查问卷，了解各类主体对《办法》的知晓度，对《办法》立法质量和实施效果等的评价。
3.立法比较分析
将《办法》与上位法、同位阶相关法比较，分析其合法性、协调性，并与杭州、南京、武汉等其他地区城市管线工程规划管理的立法进行比较，分析其合理性、专业性、可操作性等。
4.典型案例分析
收集城市管线规划管理的典型案例，分析《办法》的执法守法情况以及对本市管线规划管理带来的实际影响。
5.文献研究
对《办法》实施以来相关的政策、文件、报告、资料进行详细的梳理和分析，将实证研究中的发现与上述资料进行对照，以增强评估的说服力。
二、评估内容
（一）总体评估
在专题调研、专家座谈、问卷调查的基础上，经过充分讨论后一致认为，《办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，实施二十年以来，基本实现了《办法》加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施的立法目的，《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。具体包括：
1.关于立法目的的实现程度
《办法》立法目的是加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施。从调查问卷的结果看，除40.72%的受访者表示不清楚之外，有2.9%的受访者认为《办法》的立法目的得以完全实现，有47.56%的受访者认为基本实现，仅有8.8%受访者认为，《办法》的立法目的没有实现。从专题访谈和实务部门座谈的情况来看，参会单位等都认为，从整体上讲，《办法》在客观上对本市关键工程建设的规划具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的，但同时也存在与新工作环境和要求相匹配、部分操作层面做法有待加强等不足。
综合来看，《办法》立法目的实现程度好于基本实现，但是尚未完全实现，处于基本实现与完全实现之间的状态。因此其评估结果以“较好”为宜。
2.关于主要规定的落实情况
为了确保本市管线工程建设规划的制度化、规范化和有序化，《办法》就管线工程建设规划，规定了覆盖全生命周期的闭环式管理制度。
（1）规划许可制度。《办法》规定了建设项目选址意见书和建设用地规划许可制度、建设工程规划许可制度、掘路审批制度、放样复检制度、规划竣工验收、竣工档案报送等许可制度。
从调研情况来看，这些许可制度为本市管线工程建设规划提供了坚实的管理基础，在未来本市管线工程建设规划管理工作中，仍然有继续保留和持续推进的必要，但在简化手续、优化程序、提升管理效率，强化执法效果等方面也存在完善空间。
（2）规划配套管理制度。《办法》规定了管线专业系统规划和详细规划管理、道路管线规划控制管理、道路管线位置的规划安排管理、地下管线交叉处理管理、架空线的规划控制管理、架空线设置的规划管理、管线通过桥梁和隧道的规划管理、管线技术标准、竣工图编制等规划管理制度。
综合来看，《办法》的主要规定多数已经落实到位，且发挥出重要作用，因此其评估结果以“较好”为宜。
3.关于对社会管理产生的作用
从调研情况来看，《办法》实施二十多年以来，在规范本市管线工程建设活动，推动本市城市基础设施建设，保障城市安全运行等方面发挥了良好的作用。主要体现在三个方面：一是建立起了较为完善的法律支撑体系，有效保证了《办法》规定的各项措施得到基本落实；二是有效规范了本市管线工程建设规划活动。三是基本实现了“管线走向有着落，管线变动有跟踪”的动态管理模式。
综合来看，《办法》通过严格规范管线工程建设规划，在一定程度上对本市的社会管理、城市安全运行产生了积极的作用，因此其评估结果以“较好”为宜。
4.关于社会认可度
从调研情况来看，本次社会调查统计结果显示，作为专业性较强的政府规章，普通民众对《办法》的知晓度总体上偏低，但同时，调查结果也显示《办法》的总体社会认可度比较高。受访者和参加座谈的部门、单位代表普遍认为，《办法》的立法目的基本实现；相关行政主管部门基本履行了《办法》所赋予的各项职责。被调查者基本上都认为《办法》设置的大部分制度无论是合理性还是实效性都可圈可点，基本达到了制度设定的初衷，而相关的行政执法工作也基本得到了受访者的普遍认可。
综合来看，《办法》的社会认可度“较高”。
（二）分项评估
结合本次立法后评估的目的及《上海市管线工程规划管理办法》的具体情况，重点从合法性、合理性、协调性、科学性、立法技术、实效性、认可度等七个方面进行逐项评估，情况如下：
1.关于立法的合法性
包括四个方面：
(1)立法依据合法性。《上海市管线工程规划管理办法》是2001年9月14日上海市人民政府令第107号发布的政府规章，《办法》制定时的上位法依据为当年有效的《上海市城市规划条例》以及有关法律、法规。2011年《上海市城乡规划条例》施行，《上海市城市规划条例》废止，2016年上海市政府对《办法》进行修正，上位法依据修改为《上海市城乡规划条例》。《上海市城乡规划条例》符合《立法法》规定的立法权限，是上海市人大为执行《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，该项立法权来源合法。
（2）立法权限合法性。根据《立法法》，直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。因此，上海市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内管线工程规划管理的具体管理事项进行立法，符合法定的权限规定。
（3）立法程序合法性。
《办法》于2001年由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年6月21日根据《上海市人民政府关于修改〈上海市关于管理外国企业常驻代表机构的规定（试行）〉等12件市政府规章的决定》进行修正。制定、修改均符合法定程序。
（4）立法内容合法性。以《上海市城乡规划条例》等上位法为参照进行对照评估，《办法》相关规定与上位法没有冲突。
综上所述，《办法》在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容等四个方面均具有合法性。
2．关于立法的合理性
包括三个方面：
（1）立法的正当性。《办法》的立法目的是为了加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施。经对《办法》的条款逐一进行评估，《办法》的主要规定都较好地体现了立法正当性。比如：《办法》第二十五条对地线管线跟踪测量和竣工图编制的规定，是本市地线管线空间位置准确采集的保障，第二十六条对规划验收和竣工档案报送的规定，是督促管线施工按照规划设计实施的保障，两者都有利于实现《办法》追求的公共利益。
（2）立法的平等性。《办法》有关行政管理相对人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。如《办法》第十六条规定，管线工程只要具备规定的情形，管线建设单位就应当按照有关规定，申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，也即在项目选址和建设用地的准入上不存在没有合理依据和合理程度的差别规定。
（3）立法的适应性。《办法》制定于2001年，后于2016年通过打包修改的方式进行了一次修正，主要包括修改上位法依据、调整管理部门职责、修改管理部门名称等内容，并没有涉及具体的管理内容。《办法》中主要制度设计依然延续了2001年订立时的基本状态。随着城市建设发展，《办法》主要制度设定难免会与新时代城市建设的现实情况存在一定程度上的不协调，也会面临管线工程规划管理专业领域产生的新问题。上述这类问题在调研中有明显反映。具体表现在：
一是有待与国家层面的新要求相衔接。国家层面，为加强管线建设管理，保障城市安全运行，在推进城市地下综合管廊建设、优化管线工程审批、推进综合管理信息系统建设等方面，先后出台一系列制度措施（见下表）。这些新的措施和要求有待于在《办法》中体现。
时间
依据
提出的主要改革措施或新的工作要求
2014
《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）
稳步推进城市地下综合管廊建设。通过试点示范效应，带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。
建立和完善综合管理信息系统。各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统，满足城市规划、建设、运行和应急等工作需要。
2015
《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）
编制专项规划。各城市人民政府要按照“先规划、后建设”的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等。
2019
《住房和城乡建设部、工业和信息化部、国家广播电视总局、国家能源局关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》（建质〔2017〕169号）
规范优化管线工程审批。各地有关部门要按照国务院“放管服”改革要求，进一步优化城市地下管线工程建设审批服务流程，将城市供水、排水、供热、燃气、电力、通信、广播电视等各类管线工程建设项目纳入工程建设项目审批管理系统，实施统一高效管理。推行城市道路占用挖掘联合审批，研究建立管线应急抢险快速审批机制，实施严格的施工掘路总量控制，从源头上减少挖掘城市道路行为。严格落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督、工程监理、竣工验收以及档案移交等规定。
二是有待与城市发展的新形势相衔接。随着城市的发展，城市对包括市政公用管线在内的公用基础设施的需求也在不断调整，《办法》需要进一步与城市发展相协调。如《办法》第十条第一款第一项对城市规划区域划分的表述与上海市总规2035的标准已不一致。
三是有待与新出台的改革措施相衔接。2018年以来，围绕营商环境优化，本市先后出台了建设项目审批制度改革的一系列新举措，《办法》需要与其相适应。比如，《关于修订印发<上海市进一步优化电力接入营商环境实施办法>的通知》(沪发改规范〔2019〕3号)，明确的多项审批并行操作、并联审批的规定等。
综上所述，《办法》立法时在合理性上不存在问题，但基于社会实践的发展，在立法的适应性方面，已有进一步提升的空间。
3.关于立法的协调性
包括三个方面：
（1）与相关同位法之间的协调性，在管线工程规划管理领域，与《办法》同位阶的法律规范主要是部门规章《城市地下管线工程档案管理办法》，对两部规章逐条分析，未发现相抵触的情形。
（2）与配套规范性文件的协调性，以《办法》为依据制定的配套性规范性文件主要有《关于上海市地下管线跟踪测量工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），其主要对《办法》相关内容进行了细化规定，基本与《办法》保持协调，但在个别问题上，由于审改等原因，已有不一致的地方，如《办法》第二十四条规定第一款规定，管线工程开工前，管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求进行现场放样，并向原审批的规划行政管理部门申请放样复检，经复检无误后方可开工。《实施意见》第三部分第七条规定，管线工程开挖前，管线建设单位应当进行现场放样，并按规定进行放样复验备案。可见，两个文件中关于复检的规定并不完全一致。因此，《办法》客观上与配套文件在协调性上不尽一致。
（3）与其他公共政策之间的协调性。与《办法》相关的公共政策主要是2015年上海市人民政府办公厅印发的《关于加强本市地下管线建设管理实施意见》。二者之间不存在相抵触、相矛盾的地方。
综上所述，《办法》与同位法、公共政策之间不存在不协调的问题，但在与配套规范性文件的协调上存在需要改善的地方。
4.关于立法的科学性
包括两个方面：
（1）立法的专业性。《办法》是本市第一部专门用于加强本市管线工程规划管理的政府规章，作为创制性立法，具有很强的专业性特点。比如，《办法》第八条规定了道路管线位置的规划安排,该条文对规划红线中心线不同方向、不同道路和空间铺设不同种类的管线作出了具体规定，体现了专业方面的要求。但从社会实践发展的角度看，《办法》的专业性、科学性也有提高的空间，如《办法》第七条规定的道路管线控制规划，已不仅限《办法》所述结合道路、公路建设的一些项目，河道、轨道交通等项目也有编制管线综合控制规划的需要。
（2）立法的可操作性。从整体上来看，《办法》由于施行时间已近20年，在操作性上表现一般。比如，第九条关于地下管线交叉的处理，文中对“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”的概念界定不够精晰明确，导致在实际操作的把握有难度。
综上所述，《办法》立法时具有较好的科学性，但随着社会的发展，《办法》在专业性和可操作性方面出现需改进和提升的空间。
5.关于立法的实效性
包括三个方面：
（1）守法的有效性。通过调研发现，总体上，行政相对人自觉守法的意识较强，但存在个别条文执行不到位的问题。如《办法》第十二条关于管线通过桥梁和隧道的要求规定，“新建、扩建桥梁和隧道的，应当根据规划要求，预留管线通过的位置；在桥梁和隧道的人行道下，应当预先埋设电力电缆管道和信息线缆管道。管线在桥梁上和隧道内通过的，应当符合有关的技术规范，保证桥梁和隧道的安全以及正常的维修、养护，并不得影响市容。”调研中，电力公司代表认为桥梁和隧道建设单位在规划设计时，有时会忽略将电缆管道和信息线缆管道的管位规划等考虑进去。
（2）执法的有效性。从调研情况来看，《办法》客观上存在执法力度不足、成效不明显的问题，有待进一步研究。
（3）专业管理制度的有效性。对《办法》规定的三方面主要专业管理制度，分别进行了评估，情况如下：
第一，规划控制制度
规划管理是《办法》的核心内容，包括若干具体制度，主要有：
一是管线专业系统规划和详细规划管理制度。调研得知，该项制度在执行中总体情况较好。
二是道路管线规划控制制度。调研得知，《办法》第七条规定的该项制度总体执行较好，但其第三款规定，“在高速公路的规划红线内和一级公路的快车道内，不得埋设地下管线。”该表述有不严谨之处，容易引起与《中华人民共和国公路法》第四十五条关于满足一定条件后管线是可以穿越高速公路的规划红线和一级公路的快车道的规定不符的质疑，但事实上，本市规划管理实际与《公路法》是一致的，《办法》第七条的表述应在修法时予以调整。
三是道路管线位置的规划安排制度。调研得知，《办法》第八条规定的道路管线位置的规划安排制度，在实际执行中存在一些问题。特别是在中心城区，随着近年来老旧污水管网改造、老旧自来水管网改造，普遍会遇到原先随意安排的管道，现在排新管线严格按照此条规定操作则较为困难。
四是地下管线交叉处理制度。调研得知，《办法》第九条规定的地下管线交叉处理的制度，在实际执行中存在一定问题。主要因为法条中“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”等概念的表述不够清晰，执行中较难把握。
五是架空线的规划控制制度。调研得知，《办法》第十条规定的架空线的规划控制制度，总体执行较好，但也存在一定的问题。比如规划分区概念变化的问题，以及根据本市战略定位和区域调整等要求，架空线禁止范围有进一步扩大的需求。
六是架空线设置的规划要求制度。调研得知，《办法》第十一条规定的架空线设置的规划要求制度，总体上执行较好。
七是管线通过桥梁和隧道的要求制度。调研得知，《办法》第十二条规定的管线通过桥梁和隧道的相关要求，虽然在设置的合理性方面认可度较高，但存在的问题也较为明显，调研中，电力公司代表认为桥梁和隧道建设单位在规划设计时往往会忽略预留管线，从而影响了这一制度的实施效果。
八是管线技术标准。调研得知，《办法》第十三条规定的地下管线的技术标准，总体上执行较好，但随着本市地下空间日益拥挤，以及管线技术进步导致管线口径变化等问题，客观上存在现行管线技术标准与工作需求不匹配的问题。
第二，与规划相关的制度
一是协调制度。调研得知，《办法》第十四条规定的管线通过桥梁和隧道的相关要求，总体上执行较好，但也存在一定问题，主要是由管线建设单位作为协调主体，在操作中很难做到，从便民的角度考虑，建议由行政主管部门作为协调主体更为合适。
二是建设条件限制的处理制度。调研得知，《办法》第十五条规定的建设条件限制的处理制度，总体上执行较好，但还存在需要完善的地方，主要是协调的方式和作出决定的时间限制不够清楚，不利于项目的建设进程。
三是跟测制度。调研得知，《办法》第二十五条规定的地下管线的跟踪测量制度，制度设计较为合理，操作性较强，但由于执法的实效性问题，导致该制度的执行效果受到一定影响。
四是竣工图编制制度。调研得知，《办法》第二十五条规定的竣工图的编制制度，总体上执行较好。
总体来说，被调研对象较普遍地期待随着经济社会的快速发展，进一步完善管线的规划制度，不断提升管线规划质量。
第三，规划许可制度
一是关于选址意见书和建设用地规划许可制度。调研得知，《办法》第十六条规定的建设项目选址意见书和建设用地规划许可的相关要求，实际执行较好。
二是建设工程规划许可制度。调研得知，《办法》第十七条规定的建设工程规划许可制度，总体上执行较好，但其中第一款关于“局部更新”的表述不够清晰，实际中利用这个模糊性的规定回避许可的现象客观存在，一定程度影响了该项制度的实施效果。
三是变更规划要求的手续制度。调研得知，《办法》第二十二条规定的变更规划要求的相关手续，总体上执行较好，但办理变更手续较为复杂烦琐，存在需要重复提交申报材料的情况。
四是放样复验制度。调研得知，《办法》第二十四条规定的管线工程开工前放样复验制度，审批制度改革增加了事后备案的选项。
五是规划验收和竣工档案报送制度。调研得知，《办法》第二十六条规定的规划验收和竣工档案报送的相关要求总体上执行较好，但也存在改进的空间。主要体现在对需要提交的档案清单目录，各个区在具体理解和操作要求上存在差异，需要进一步统一标准。
总体来看，管线许可对于本市管线的有效管理起到了十分重要的作用，但有必要根据实际形势，对审批流程有待进一步简化。
综上所述，《办法》设定的以上三方面制度，总体上具有合理性和可操作性，具体实践也证明了这些制度实施的有效性。但是经济社会发展，随着行政审批制度和“放管服”改革的深化，这些制度有根据新形势、新要求与时俱进、适度调整、不断完善的客观需求。
6.关于立法的技术
包括两个方面：
（1）文本结构的完整性。《办法》共30条，主要涵盖了立法依据、定义、适用范围、管理主体、管理原则、规划、技术标准、许可、法律责任、救济、施行日期等，从整体上来看，文本结构和内容较为完整。
(2)立法语言的准确性。通过对《办法》法律文本用语的分析，《办法》立法语言基本上准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。但随着本市区域规划等的调整，原有的一些提法已经发生了很大的变化，如规划分区概念的调整。
综上所述，《办法》基本做到了结构完整、语言准确，但是，在相关概念界定方面有待进一步与时俱进。
7.关于立法的认同度
主要采用问卷调查和专题访谈的方式，从四个方面对认同度进行了调查：
（1）对立法基本规定的知晓度。从调查结果可知，超过半数的被调查者知道《办法》的存在，但在知道《办法》存在的被调查者中，大多数对《办法》的内容并不熟悉，说明《办法》的整体知晓度一般。但是，从群体来看，管理机关和行政相对人作为执法机关和适用法律的对象，绝大部分知道并了解《办法》的内容，而公众的知晓度偏低。
（2）对立法基本规定的认可度。
根据调查问卷可知，相关主体对《办法》的总体认可度较高，绝大多数的调查者认可《办法》确定的各项管线工程规划管理制度具有必要性和合理性。但与此同时，对于上述制度的实施，被调查者也持有“需要改善”的态度。主要建议包括：中心城、新城、中心镇的口径需要与规划统一；建设条件限制的处理应当细化；管线规划许可证制度设立应适应行政审批改革的要求；应完善地下管线跟踪测量和竣工图的编制的监督检查制度等。
（3）对执法效果的评价。根据调查问卷结果得知，有相当部分被调查者在回答问题时，选择了“不清楚”的选项，这与公众对《办法》的知晓度低相互关联。但选择“清楚”的被调查对象倾向于立法目的基本实现和实施有正面效果。与此同时，公众在对现存问题的回答中，较多勾选了“拉链马路和架空线影响市容”的选项，由此看出，综合管廊、管线工程与道路统筹规划、协调建设以及架空线合理规划及控制等问题是改善《办法》实施效果的重要方面。
（4）对自我守法情况的评价。根据调研所知，管线规划编制单位、管线建设单位、测绘单位等对自我守法的评价较好，在对《办法》相关制度较高认可度的情况下，自觉守法成为必然的选择。
三、评估建议
综合以上评估情况，建议《办法》适时予以修订，重点在适应性、协调性、专业性、可操作性、实效性等方面加以完善。
（一）增强立法的适应性
1.完善架空线规划控制制度
按照国务院批复的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》，“上海2035”的主题是建设“卓越的全球城市”。未来上海城市空间的建设也必然要适应这一要求，对标最高标准、最好水平。在架空线规划管理方面，可以适应上述要求，进行立法完善，具体为：一是落实《上海市城市总体规划(2017—2035年)》关于规划分区名称和内涵的新要求。二是扩大架空线禁止范围。根据城市建设发展的当前阶段，适时将临港新片区、长三角一体化示范区等重点区域，纳入新建架空线控制范围。三是将电车客运线路触线网纳入控制范围。轨道交通线路和电车客运线路的触线网，不属于《办法》规定的架空线控制管控范围。但电车客运触线网在道路交叉口立杆多、拉线密、对城市景观建设有较大的影响，且市交通委已经明确了规划保留的电车客运线路，因此，建议《办法》第十条进行相应调整，即在交通委规划保留的电车线路之外，将电车客运线路触线网纳入控制范围。
2.完善规划申请许可制度
《办法》第二十条规定了申请建设工程许可证必须提交的材料，对材料的形式要求是“书面材料”，但随着电子信息技术的发展和行政审批方式的变革，当前对材料的形式要求已经发生了变化，如对于第二十一条第四款要求的“有关管理部门和相关单位的书面材料”，按照审改的要求已经更改为电子材料。未来《办法》的立法完善也应当符合时代发展要求，对申请材料的形式作出变更。此外，当前放管服改革不断在深入、一网通办等审批途径也在推进，规划申请许可制度无论在申请形式上还是程序上都应对改革作出回应，对改革中较为成熟的做法给予确定。
（二）增强立法的协调性
《办法》制定时间较为久远，随着社会的发展，对城市治理要求的提升，管线工程管理也在逐渐发生变化，为此也陆续出台了一些相关规范，2015年出台《关于加强本市地下管线建设管理实施意见的通知》、《上海市测绘质量管理规定》、2017年出台《关于本市地下管线纳入地下综合管廊的若干意见》等，建议将相关文件中施行效果较好的核心内容与《办法》现有内容进行整合，既可以促进相关制度与时俱进，不断完善，也可避免立法过于分散，提升执法效率。
此外，在《办法》出台后制定的一些审改文件，有个别规定已经做出了调整，比如放样复检增加备案形式等，未来《办法》在修订时应对相应条款进行修改，既保障《办法》与相关文件的协调性，也有利于提升《办法》的科学性。
（三）增强立法的专业性
1.完善管线位置规划安排制度
《办法》第八条对道路管线位置作出了规划，即在城市道路、公路的规划红线内进行管线工程建设的，管线位置的规划安排应当遵循相应的位置规定，如在规划红线的中心线以东、以南，主要安排污水管、燃气管、电力排管和电力电缆等。但根据调研，对于在一些老路的管线建设，尤其在中心城区的老路，很多管线已经存在，新的管线在现存情况下无法遵循第八条的位置规划。此外，还可能出于避让地铁、地下通道等各种现实原因，管线位置也无法完全符合第八条的规定。《办法》第十五条关于建设条件限制的处理，为第八条规定的变通处理提供了法律依据。按照其规定，对于因管线工程建设条件限制，确实无法按照本办法规定的规划要求执行的，应当由市规划行政管理部门或者区、县规划行政管理部门会同各有关管理部门协调作出处理决定。但实践中，通常的处理方式是管线规划编制单位在编制阶段即协调处理，管线建设单位在申请许可时提出合理理由，然后再由规划行政部门在实施许可时考量和决定。这种处理程序符合现实需求，更具有合理性，有必要在立法上明确。
2.完善道路管线规划控制相关表述
《办法》第七条第一款规定：市规划行政管理部门和区、县规划行政管理部门应当结合城市道路、公路的建设，根据管线专业系统规划和城市详细规划，组织编制道路管线综合规划。但根据实际情况，当前涉及到管线综合规划的项目类型比较多，并不仅限于结合道路、公路建设的一些项目，其他如河道、轨道交通等，都会需要编制相应的管线综合控制规划。因此，建议在《办法》第一款“应当结合城市道路、公路的建设”后增加“河道、轨道交通等”的表述，以使规定更加符合现实发展要求。
（四）增强立法的可操作性
1.完善管线工程与城市道路、公路等综合平衡、统筹安排、协调建设的制度
《办法》第五条规定第二款规定，管线工程应当与城市道路、公路以及沿线建设项目工程统一规划，综合平衡，统筹安排，协调建设。该条规定对尽量减少管线工程建设对城市环境和公众生活的影响有着重要意义，对于保障管线工程顺利建设也具有重要作用，但该项规定过于原则，谁来组织综合协调、如何开展综合协调等都缺乏具体规定，没有相应的制度和机制，该项规定很难落实。
2.完善地下管线的交叉处理制度
《办法》第九条规定，地下管线工程的建设在规划上产生交叉的，按照下列规定处理：（一）相对次要管线避让相对主要管线；（二）易弯曲管线避让不易弯曲管线；（三）压力管线避让重力管线；（四）技术要求低的管线避让技术要求高的管线；（五）临时性管线避让永久性管线。”条文中对“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”的概念界定不够精晰明确，导致在实际操作中很难把握，需要改善。
3.完善管线建设单位与相关单位的协调制度
《办法》第十四条规定：管线工程需穿越城市道路、公路、铁路、地下铁道、民防设施、河道、绿（林）地，或者涉及消防安全、净空控制、树（林）木保护的，管线建设单位应当征求相关单位的意见，协商采取相应的防护或者安全措施。该条面临的问题一是由管线建设单位作为协调单位不易操作，二是协商应当采取的方式不明确，实践中相关单位理解不一，有些采取的是征求意见会，有些是征求意见函，客观上影响此项工作的规范性和效率。
4.完善建设工程规划许可的申请制度
《办法》第十七条规定，管线建设单位进行管线工程建设，应当按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证，但有下列情形之一的除外：（一）不改变原管位轴线和管径的地下管线局部更新……实践中对于什么是“局部更新”有不同理解，一些建设单位利用其模糊性规避许可，立法上有必要进一步明确规定。
（五）增强执法的有效性
1.加强管线工程规划许可的监督检查，实现管线工程建设的全线管理
当前规划管理部门在管位控制、跟测管理和竣工验收方面已经有了很好的成效，但面临的问题是，仍然存在已经建设的管线并未进入管线规划管理之中，一些建设单位或因为项目涉及民生需要加急施工的原因、或是因为管线较短认为不重要等原因，未取得规划许可就进行管线建设，导致管理失效。根据城市管理的需要，以及《办法》管理的范围，所有涉及市政公用管线和热力、油料等特种管线工程都应纳入规划许可范畴，为保障管线规划许可的实施，《上海市城乡规划条例》第五十条专门建立了监督检查制度，规定规划行政管理部门应当未经规划许可的建设用地和建设工程情况以及规划许可的执行情况等进行检查，有关部门应按照上述规定加强执法。
2.加强架空线的规划控制执法，防止架空线设置影响市容市貌
《办法》第十条明确了架空线的禁设区域，但当前私自设置架空线和杆架的情况时有发生。在对公众的调研中，对管线工程存在的问题上，选择“架空线随意设置，影响市容景观”的占比较高，可见，架空线的规划控制是管线规划管理需要加强的内容，尤其在上海市建设卓越城市的目标追求下，城市市容市貌的要求进一步提升，规划行政管理部门应进一步加强执法，保障架空线符合规划控制。
本次评估，对市区相关行政管理部门，以及管线工程建设单位、管线测绘单位等行政相对人进行了访谈，制作发放了分别以行政机关、行政相对人和公众为对象的调查问卷，并与杭州、南京、武汉等其他城市管线工程规划管理的立法进行了比较，从制度规范性和实施效果等方面对《办法》进行了深入评估，在此基础上形成了评估报告。
本次《办法》的立法评估，采用了7项一级指标，21项二级指标。7个一级指标，包含合法性和立法技术等2个静态型指标，以及合理性、科学性、协调性、实效性和认同度等5个动静态兼具的评估指标。
经评估，得出总体性评估结论为：较好。在立法目的实现方面，《办法》在客观上对本市管线工程建设的规划具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的。在主要规定落实方面，管线专业系统规划和详细规划管理、道路管线规划控制、架空线设置的规划要求、管线技术标准、建设条件限制的处理、选址意见书和建设用地规划许可、地下管线竣工图编制、规划验收和竣工档案报送等制度设计落实情况较好，道路管线位置的规划安排、地下管线的交叉处理、架空线的规划控制、管线通过桥梁和隧道的要求、规划的协调、建设工程规划许可、管线的放样复检和跟踪测量等制度设计，由于各种原因与现状存在一定程序的差异。在促进社会管理规范化方面，《办法》对本市的社会管理、城市安全运行产生了积极的作用，因此，《办法》的总体社会认可度也比较高。
同时，从具体评估指标来看，《办法》具有合法性，在合理性上，符合正当性和平等性，但随着经济社会发展，在立法的适应性方面已不完全符合当前工作实际。在协调性上，《办法》与同位法和公共政策相互协调，但与近期新制定的一些规范性文件有不一致的地方。在专业性上，《办法》的一些规定已滞后于实际工作的需求，同时，《办法》的某些规定较为原则，可操作性有一定欠缺。在立法技术上，《办法》基本做到了结构完整、语言准确，但在法律责任方面有待进一步强化，在相关概念界定方面有待与时俱进。此外，《办法》在执法的有效性上有待加强。
基于评估结论，建议适时启动《办法》的修订程序，重点增强立法的适应性、协调性、专业性、可操作性以及执法的有效性，促进《办法》的完善和有效实施。
引言
市政管线是重要的基础设施，与社会生产、人民生活息息相关，属于社会经济发展的基础性资源网络体系之一。如何有效进行管线工程规划管理，对城市的发展至关重要。为了加强城市管线工程规划的管理，完善城市基础设施，上海市人民政府于2001年9月14日发布了《上海市管线工程规划管理办法》（以下简称《办法》），并于2001年11月1日正式施行。《办法》对管线工程进行了界定，对管线工程规划的管理部门、管线工程的建设原则、管线工程的规划编制、道路管线和架空线的规划控制、管线工程的许可、地下管线的跟测、管线工程规划的验收等做出了规定，为上海市管线工程规划管理提供了法律依据，促进了上海市管线工程规划管理的规范化。
《办法》目前已经实施19年，虽然2016年经过修正，但随着时代的发展，上海市城市建设水平的要求越来越高，对关涉城市建设水平的管线工程规划要求也随之大幅提高。《办法》在实施过程中已经出现一些与新的形势不相适应的问题，为了更好地推动本市管线规划管理相关工作，根据《上海市规章立法后评估办法》，上海市规划与自然资源局组织开展了立法后评估工作，以对《办法》的制度规范性和实施效果进行评估，为《办法》后续的存改废提供充分的参考和可靠的依据，增强立法的科学性。
一、评估工作概况
（一）评估计划与进度
评估工作主要分为以下几个阶段进行：一、部署阶段。2020年4月，制定统一的评估工作方案和相关调查问卷，完成评估的准备和部署工作；二、调研阶段。2020年5月-6月，根据评估工作方案，通过实地考察、召开座谈会、专题调研、调查问卷、邀请专家评估等多种方式，开展调研工作。三、分析和撰写报告阶段。2020年7月-8月，以目前理论界对立法后评估的相关研究成果为依据，对调研资料进行汇总、梳理、分析，在此基础上，起草完成报告初稿；四、审核、提交报告阶段。2020年9月上旬，报告初稿提听取意见，并根据听取意见情况，结合管线工程规划管理的最新形势和要求，修改形成报告终稿。
（二）评估方法
本次评估主要采用了以下5种评估方式：
1.召开座谈会
组织市区相关行政主管部门，相关建设单位和测绘单位座谈，了解对《办法》的看法及实施情况，存在的问题以及对今后修订立法的建议。
2.问卷调查
以相关行政管理机关、行政相对人及社会公众为对象，制作并发放了城市管线规划管理的调查问卷，了解各类主体对《办法》的知晓度，对《办法》立法质量和实施效果等的评价。
3.立法比较分析
将《办法》与上位法、同位阶相关法比较，分析其合法性、协调性，并与杭州、南京、武汉等其他地区城市管线工程规划管理的立法进行比较，分析其合理性、专业性、可操作性等。
4.典型案例分析
收集城市管线规划管理的典型案例，分析《办法》的执法守法情况以及对本市管线规划管理带来的实际影响。
5.文献研究
对《办法》实施以来相关的政策、文件、报告、资料进行详细的梳理和分析，将实证研究中的发现与上述资料进行对照，以增强评估的说服力。
二、评估内容
（一）总体评估
在专题调研、专家座谈、问卷调查的基础上，经过充分讨论后一致认为，《办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性，实施二十年以来，基本实现了《办法》加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施的立法目的，《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。具体包括：
1.关于立法目的的实现程度
《办法》立法目的是加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施。从调查问卷的结果看，除40.72%的受访者表示不清楚之外，有2.9%的受访者认为《办法》的立法目的得以完全实现，有47.56%的受访者认为基本实现，仅有8.8%受访者认为，《办法》的立法目的没有实现。从专题访谈和实务部门座谈的情况来看，参会单位等都认为，从整体上讲，《办法》在客观上对本市关键工程建设的规划具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的，但同时也存在与新工作环境和要求相匹配、部分操作层面做法有待加强等不足。
综合来看，《办法》立法目的实现程度好于基本实现，但是尚未完全实现，处于基本实现与完全实现之间的状态。因此其评估结果以“较好”为宜。
2.关于主要规定的落实情况
为了确保本市管线工程建设规划的制度化、规范化和有序化，《办法》就管线工程建设规划，规定了覆盖全生命周期的闭环式管理制度。
（1）规划许可制度。《办法》规定了建设项目选址意见书和建设用地规划许可制度、建设工程规划许可制度、掘路审批制度、放样复检制度、规划竣工验收、竣工档案报送等许可制度。
从调研情况来看，这些许可制度为本市管线工程建设规划提供了坚实的管理基础，在未来本市管线工程建设规划管理工作中，仍然有继续保留和持续推进的必要，但在简化手续、优化程序、提升管理效率，强化执法效果等方面也存在完善空间。
（2）规划配套管理制度。《办法》规定了管线专业系统规划和详细规划管理、道路管线规划控制管理、道路管线位置的规划安排管理、地下管线交叉处理管理、架空线的规划控制管理、架空线设置的规划管理、管线通过桥梁和隧道的规划管理、管线技术标准、竣工图编制等规划管理制度。
综合来看，《办法》的主要规定多数已经落实到位，且发挥出重要作用，因此其评估结果以“较好”为宜。
3.关于对社会管理产生的作用
从调研情况来看，《办法》实施二十多年以来，在规范本市管线工程建设活动，推动本市城市基础设施建设，保障城市安全运行等方面发挥了良好的作用。主要体现在三个方面：一是建立起了较为完善的法律支撑体系，有效保证了《办法》规定的各项措施得到基本落实；二是有效规范了本市管线工程建设规划活动。三是基本实现了“管线走向有着落，管线变动有跟踪”的动态管理模式。
综合来看，《办法》通过严格规范管线工程建设规划，在一定程度上对本市的社会管理、城市安全运行产生了积极的作用，因此其评估结果以“较好”为宜。
4.关于社会认可度
从调研情况来看，本次社会调查统计结果显示，作为专业性较强的政府规章，普通民众对《办法》的知晓度总体上偏低，但同时，调查结果也显示《办法》的总体社会认可度比较高。受访者和参加座谈的部门、单位代表普遍认为，《办法》的立法目的基本实现；相关行政主管部门基本履行了《办法》所赋予的各项职责。被调查者基本上都认为《办法》设置的大部分制度无论是合理性还是实效性都可圈可点，基本达到了制度设定的初衷，而相关的行政执法工作也基本得到了受访者的普遍认可。
综合来看，《办法》的社会认可度“较高”。
（二）分项评估
结合本次立法后评估的目的及《上海市管线工程规划管理办法》的具体情况，重点从合法性、合理性、协调性、科学性、立法技术、实效性、认可度等七个方面进行逐项评估，情况如下：
1.关于立法的合法性
包括四个方面：
(1)立法依据合法性。《上海市管线工程规划管理办法》是2001年9月14日上海市人民政府令第107号发布的政府规章，《办法》制定时的上位法依据为当年有效的《上海市城市规划条例》以及有关法律、法规。2011年《上海市城乡规划条例》施行，《上海市城市规划条例》废止，2016年上海市政府对《办法》进行修正，上位法依据修改为《上海市城乡规划条例》。《上海市城乡规划条例》符合《立法法》规定的立法权限，是上海市人大为执行《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，该项立法权来源合法。
（2）立法权限合法性。根据《立法法》，直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。因此，上海市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内管线工程规划管理的具体管理事项进行立法，符合法定的权限规定。
（3）立法程序合法性。
《办法》于2001年由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年6月21日根据《上海市人民政府关于修改〈上海市关于管理外国企业常驻代表机构的规定（试行）〉等12件市政府规章的决定》进行修正。制定、修改均符合法定程序。
（4）立法内容合法性。以《上海市城乡规划条例》等上位法为参照进行对照评估，《办法》相关规定与上位法没有冲突。
综上所述，《办法》在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容等四个方面均具有合法性。
2．关于立法的合理性
包括三个方面：
（1）立法的正当性。《办法》的立法目的是为了加强本市管线工程建设的规划管理，完善城市基础设施。经对《办法》的条款逐一进行评估，《办法》的主要规定都较好地体现了立法正当性。比如：《办法》第二十五条对地线管线跟踪测量和竣工图编制的规定，是本市地线管线空间位置准确采集的保障，第二十六条对规划验收和竣工档案报送的规定，是督促管线施工按照规划设计实施的保障，两者都有利于实现《办法》追求的公共利益。
（2）立法的平等性。《办法》有关行政管理相对人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。如《办法》第十六条规定，管线工程只要具备规定的情形，管线建设单位就应当按照有关规定，申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，也即在项目选址和建设用地的准入上不存在没有合理依据和合理程度的差别规定。
（3）立法的适应性。《办法》制定于2001年，后于2016年通过打包修改的方式进行了一次修正，主要包括修改上位法依据、调整管理部门职责、修改管理部门名称等内容，并没有涉及具体的管理内容。《办法》中主要制度设计依然延续了2001年订立时的基本状态。随着城市建设发展，《办法》主要制度设定难免会与新时代城市建设的现实情况存在一定程度上的不协调，也会面临管线工程规划管理专业领域产生的新问题。上述这类问题在调研中有明显反映。具体表现在：
一是有待与国家层面的新要求相衔接。国家层面，为加强管线建设管理，保障城市安全运行，在推进城市地下综合管廊建设、优化管线工程审批、推进综合管理信息系统建设等方面，先后出台一系列制度措施（见下表）。这些新的措施和要求有待于在《办法》中体现。
时间
依据
提出的主要改革措施或新的工作要求
2014
《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）
稳步推进城市地下综合管廊建设。通过试点示范效应，带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。
建立和完善综合管理信息系统。各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统，满足城市规划、建设、运行和应急等工作需要。
2015
《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）
编制专项规划。各城市人民政府要按照“先规划、后建设”的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等。
2019
《住房和城乡建设部、工业和信息化部、国家广播电视总局、国家能源局关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》（建质〔2017〕169号）
规范优化管线工程审批。各地有关部门要按照国务院“放管服”改革要求，进一步优化城市地下管线工程建设审批服务流程，将城市供水、排水、供热、燃气、电力、通信、广播电视等各类管线工程建设项目纳入工程建设项目审批管理系统，实施统一高效管理。推行城市道路占用挖掘联合审批，研究建立管线应急抢险快速审批机制，实施严格的施工掘路总量控制，从源头上减少挖掘城市道路行为。严格落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督、工程监理、竣工验收以及档案移交等规定。
二是有待与城市发展的新形势相衔接。随着城市的发展，城市对包括市政公用管线在内的公用基础设施的需求也在不断调整，《办法》需要进一步与城市发展相协调。如《办法》第十条第一款第一项对城市规划区域划分的表述与上海市总规2035的标准已不一致。
三是有待与新出台的改革措施相衔接。2018年以来，围绕营商环境优化，本市先后出台了建设项目审批制度改革的一系列新举措，《办法》需要与其相适应。比如，《关于修订印发<上海市进一步优化电力接入营商环境实施办法>的通知》(沪发改规范〔2019〕3号)，明确的多项审批并行操作、并联审批的规定等。
综上所述，《办法》立法时在合理性上不存在问题，但基于社会实践的发展，在立法的适应性方面，已有进一步提升的空间。
3.关于立法的协调性
包括三个方面：
（1）与相关同位法之间的协调性，在管线工程规划管理领域，与《办法》同位阶的法律规范主要是部门规章《城市地下管线工程档案管理办法》，对两部规章逐条分析，未发现相抵触的情形。
（2）与配套规范性文件的协调性，以《办法》为依据制定的配套性规范性文件主要有《关于上海市地下管线跟踪测量工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），其主要对《办法》相关内容进行了细化规定，基本与《办法》保持协调，但在个别问题上，由于审改等原因，已有不一致的地方，如《办法》第二十四条规定第一款规定，管线工程开工前，管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求进行现场放样，并向原审批的规划行政管理部门申请放样复检，经复检无误后方可开工。《实施意见》第三部分第七条规定，管线工程开挖前，管线建设单位应当进行现场放样，并按规定进行放样复验备案。可见，两个文件中关于复检的规定并不完全一致。因此，《办法》客观上与配套文件在协调性上不尽一致。
（3）与其他公共政策之间的协调性。与《办法》相关的公共政策主要是2015年上海市人民政府办公厅印发的《关于加强本市地下管线建设管理实施意见》。二者之间不存在相抵触、相矛盾的地方。
综上所述，《办法》与同位法、公共政策之间不存在不协调的问题，但在与配套规范性文件的协调上存在需要改善的地方。
4.关于立法的科学性
包括两个方面：
（1）立法的专业性。《办法》是本市第一部专门用于加强本市管线工程规划管理的政府规章，作为创制性立法，具有很强的专业性特点。比如，《办法》第八条规定了道路管线位置的规划安排,该条文对规划红线中心线不同方向、不同道路和空间铺设不同种类的管线作出了具体规定，体现了专业方面的要求。但从社会实践发展的角度看，《办法》的专业性、科学性也有提高的空间，如《办法》第七条规定的道路管线控制规划，已不仅限《办法》所述结合道路、公路建设的一些项目，河道、轨道交通等项目也有编制管线综合控制规划的需要。
（2）立法的可操作性。从整体上来看，《办法》由于施行时间已近20年，在操作性上表现一般。比如，第九条关于地下管线交叉的处理，文中对“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”的概念界定不够精晰明确，导致在实际操作的把握有难度。
综上所述，《办法》立法时具有较好的科学性，但随着社会的发展，《办法》在专业性和可操作性方面出现需改进和提升的空间。
5.关于立法的实效性
包括三个方面：
（1）守法的有效性。通过调研发现，总体上，行政相对人自觉守法的意识较强，但存在个别条文执行不到位的问题。如《办法》第十二条关于管线通过桥梁和隧道的要求规定，“新建、扩建桥梁和隧道的，应当根据规划要求，预留管线通过的位置；在桥梁和隧道的人行道下，应当预先埋设电力电缆管道和信息线缆管道。管线在桥梁上和隧道内通过的，应当符合有关的技术规范，保证桥梁和隧道的安全以及正常的维修、养护，并不得影响市容。”调研中，电力公司代表认为桥梁和隧道建设单位在规划设计时，有时会忽略将电缆管道和信息线缆管道的管位规划等考虑进去。
（2）执法的有效性。从调研情况来看，《办法》客观上存在执法力度不足、成效不明显的问题，有待进一步研究。
（3）专业管理制度的有效性。对《办法》规定的三方面主要专业管理制度，分别进行了评估，情况如下：
第一，规划控制制度
规划管理是《办法》的核心内容，包括若干具体制度，主要有：
一是管线专业系统规划和详细规划管理制度。调研得知，该项制度在执行中总体情况较好。
二是道路管线规划控制制度。调研得知，《办法》第七条规定的该项制度总体执行较好，但其第三款规定，“在高速公路的规划红线内和一级公路的快车道内，不得埋设地下管线。”该表述有不严谨之处，容易引起与《中华人民共和国公路法》第四十五条关于满足一定条件后管线是可以穿越高速公路的规划红线和一级公路的快车道的规定不符的质疑，但事实上，本市规划管理实际与《公路法》是一致的，《办法》第七条的表述应在修法时予以调整。
三是道路管线位置的规划安排制度。调研得知，《办法》第八条规定的道路管线位置的规划安排制度，在实际执行中存在一些问题。特别是在中心城区，随着近年来老旧污水管网改造、老旧自来水管网改造，普遍会遇到原先随意安排的管道，现在排新管线严格按照此条规定操作则较为困难。
四是地下管线交叉处理制度。调研得知，《办法》第九条规定的地下管线交叉处理的制度，在实际执行中存在一定问题。主要因为法条中“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”等概念的表述不够清晰，执行中较难把握。
五是架空线的规划控制制度。调研得知，《办法》第十条规定的架空线的规划控制制度，总体执行较好，但也存在一定的问题。比如规划分区概念变化的问题，以及根据本市战略定位和区域调整等要求，架空线禁止范围有进一步扩大的需求。
六是架空线设置的规划要求制度。调研得知，《办法》第十一条规定的架空线设置的规划要求制度，总体上执行较好。
七是管线通过桥梁和隧道的要求制度。调研得知，《办法》第十二条规定的管线通过桥梁和隧道的相关要求，虽然在设置的合理性方面认可度较高，但存在的问题也较为明显，调研中，电力公司代表认为桥梁和隧道建设单位在规划设计时往往会忽略预留管线，从而影响了这一制度的实施效果。
八是管线技术标准。调研得知，《办法》第十三条规定的地下管线的技术标准，总体上执行较好，但随着本市地下空间日益拥挤，以及管线技术进步导致管线口径变化等问题，客观上存在现行管线技术标准与工作需求不匹配的问题。
第二，与规划相关的制度
一是协调制度。调研得知，《办法》第十四条规定的管线通过桥梁和隧道的相关要求，总体上执行较好，但也存在一定问题，主要是由管线建设单位作为协调主体，在操作中很难做到，从便民的角度考虑，建议由行政主管部门作为协调主体更为合适。
二是建设条件限制的处理制度。调研得知，《办法》第十五条规定的建设条件限制的处理制度，总体上执行较好，但还存在需要完善的地方，主要是协调的方式和作出决定的时间限制不够清楚，不利于项目的建设进程。
三是跟测制度。调研得知，《办法》第二十五条规定的地下管线的跟踪测量制度，制度设计较为合理，操作性较强，但由于执法的实效性问题，导致该制度的执行效果受到一定影响。
四是竣工图编制制度。调研得知，《办法》第二十五条规定的竣工图的编制制度，总体上执行较好。
总体来说，被调研对象较普遍地期待随着经济社会的快速发展，进一步完善管线的规划制度，不断提升管线规划质量。
第三，规划许可制度
一是关于选址意见书和建设用地规划许可制度。调研得知，《办法》第十六条规定的建设项目选址意见书和建设用地规划许可的相关要求，实际执行较好。
二是建设工程规划许可制度。调研得知，《办法》第十七条规定的建设工程规划许可制度，总体上执行较好，但其中第一款关于“局部更新”的表述不够清晰，实际中利用这个模糊性的规定回避许可的现象客观存在，一定程度影响了该项制度的实施效果。
三是变更规划要求的手续制度。调研得知，《办法》第二十二条规定的变更规划要求的相关手续，总体上执行较好，但办理变更手续较为复杂烦琐，存在需要重复提交申报材料的情况。
四是放样复验制度。调研得知，《办法》第二十四条规定的管线工程开工前放样复验制度，审批制度改革增加了事后备案的选项。
五是规划验收和竣工档案报送制度。调研得知，《办法》第二十六条规定的规划验收和竣工档案报送的相关要求总体上执行较好，但也存在改进的空间。主要体现在对需要提交的档案清单目录，各个区在具体理解和操作要求上存在差异，需要进一步统一标准。
总体来看，管线许可对于本市管线的有效管理起到了十分重要的作用，但有必要根据实际形势，对审批流程有待进一步简化。
综上所述，《办法》设定的以上三方面制度，总体上具有合理性和可操作性，具体实践也证明了这些制度实施的有效性。但是经济社会发展，随着行政审批制度和“放管服”改革的深化，这些制度有根据新形势、新要求与时俱进、适度调整、不断完善的客观需求。
6.关于立法的技术
包括两个方面：
（1）文本结构的完整性。《办法》共30条，主要涵盖了立法依据、定义、适用范围、管理主体、管理原则、规划、技术标准、许可、法律责任、救济、施行日期等，从整体上来看，文本结构和内容较为完整。
(2)立法语言的准确性。通过对《办法》法律文本用语的分析，《办法》立法语言基本上准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。但随着本市区域规划等的调整，原有的一些提法已经发生了很大的变化，如规划分区概念的调整。
综上所述，《办法》基本做到了结构完整、语言准确，但是，在相关概念界定方面有待进一步与时俱进。
7.关于立法的认同度
主要采用问卷调查和专题访谈的方式，从四个方面对认同度进行了调查：
（1）对立法基本规定的知晓度。从调查结果可知，超过半数的被调查者知道《办法》的存在，但在知道《办法》存在的被调查者中，大多数对《办法》的内容并不熟悉，说明《办法》的整体知晓度一般。但是，从群体来看，管理机关和行政相对人作为执法机关和适用法律的对象，绝大部分知道并了解《办法》的内容，而公众的知晓度偏低。
（2）对立法基本规定的认可度。
根据调查问卷可知，相关主体对《办法》的总体认可度较高，绝大多数的调查者认可《办法》确定的各项管线工程规划管理制度具有必要性和合理性。但与此同时，对于上述制度的实施，被调查者也持有“需要改善”的态度。主要建议包括：中心城、新城、中心镇的口径需要与规划统一；建设条件限制的处理应当细化；管线规划许可证制度设立应适应行政审批改革的要求；应完善地下管线跟踪测量和竣工图的编制的监督检查制度等。
（3）对执法效果的评价。根据调查问卷结果得知，有相当部分被调查者在回答问题时，选择了“不清楚”的选项，这与公众对《办法》的知晓度低相互关联。但选择“清楚”的被调查对象倾向于立法目的基本实现和实施有正面效果。与此同时，公众在对现存问题的回答中，较多勾选了“拉链马路和架空线影响市容”的选项，由此看出，综合管廊、管线工程与道路统筹规划、协调建设以及架空线合理规划及控制等问题是改善《办法》实施效果的重要方面。
（4）对自我守法情况的评价。根据调研所知，管线规划编制单位、管线建设单位、测绘单位等对自我守法的评价较好，在对《办法》相关制度较高认可度的情况下，自觉守法成为必然的选择。
三、评估建议
综合以上评估情况，建议《办法》适时予以修订，重点在适应性、协调性、专业性、可操作性、实效性等方面加以完善。
（一）增强立法的适应性
1.完善架空线规划控制制度
按照国务院批复的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》，“上海2035”的主题是建设“卓越的全球城市”。未来上海城市空间的建设也必然要适应这一要求，对标最高标准、最好水平。在架空线规划管理方面，可以适应上述要求，进行立法完善，具体为：一是落实《上海市城市总体规划(2017—2035年)》关于规划分区名称和内涵的新要求。二是扩大架空线禁止范围。根据城市建设发展的当前阶段，适时将临港新片区、长三角一体化示范区等重点区域，纳入新建架空线控制范围。三是将电车客运线路触线网纳入控制范围。轨道交通线路和电车客运线路的触线网，不属于《办法》规定的架空线控制管控范围。但电车客运触线网在道路交叉口立杆多、拉线密、对城市景观建设有较大的影响，且市交通委已经明确了规划保留的电车客运线路，因此，建议《办法》第十条进行相应调整，即在交通委规划保留的电车线路之外，将电车客运线路触线网纳入控制范围。
2.完善规划申请许可制度
《办法》第二十条规定了申请建设工程许可证必须提交的材料，对材料的形式要求是“书面材料”，但随着电子信息技术的发展和行政审批方式的变革，当前对材料的形式要求已经发生了变化，如对于第二十一条第四款要求的“有关管理部门和相关单位的书面材料”，按照审改的要求已经更改为电子材料。未来《办法》的立法完善也应当符合时代发展要求，对申请材料的形式作出变更。此外，当前放管服改革不断在深入、一网通办等审批途径也在推进，规划申请许可制度无论在申请形式上还是程序上都应对改革作出回应，对改革中较为成熟的做法给予确定。
（二）增强立法的协调性
《办法》制定时间较为久远，随着社会的发展，对城市治理要求的提升，管线工程管理也在逐渐发生变化，为此也陆续出台了一些相关规范，2015年出台《关于加强本市地下管线建设管理实施意见的通知》、《上海市测绘质量管理规定》、2017年出台《关于本市地下管线纳入地下综合管廊的若干意见》等，建议将相关文件中施行效果较好的核心内容与《办法》现有内容进行整合，既可以促进相关制度与时俱进，不断完善，也可避免立法过于分散，提升执法效率。
此外，在《办法》出台后制定的一些审改文件，有个别规定已经做出了调整，比如放样复检增加备案形式等，未来《办法》在修订时应对相应条款进行修改，既保障《办法》与相关文件的协调性，也有利于提升《办法》的科学性。
（三）增强立法的专业性
1.完善管线位置规划安排制度
《办法》第八条对道路管线位置作出了规划，即在城市道路、公路的规划红线内进行管线工程建设的，管线位置的规划安排应当遵循相应的位置规定，如在规划红线的中心线以东、以南，主要安排污水管、燃气管、电力排管和电力电缆等。但根据调研，对于在一些老路的管线建设，尤其在中心城区的老路，很多管线已经存在，新的管线在现存情况下无法遵循第八条的位置规划。此外，还可能出于避让地铁、地下通道等各种现实原因，管线位置也无法完全符合第八条的规定。《办法》第十五条关于建设条件限制的处理，为第八条规定的变通处理提供了法律依据。按照其规定，对于因管线工程建设条件限制，确实无法按照本办法规定的规划要求执行的，应当由市规划行政管理部门或者区、县规划行政管理部门会同各有关管理部门协调作出处理决定。但实践中，通常的处理方式是管线规划编制单位在编制阶段即协调处理，管线建设单位在申请许可时提出合理理由，然后再由规划行政部门在实施许可时考量和决定。这种处理程序符合现实需求，更具有合理性，有必要在立法上明确。
2.完善道路管线规划控制相关表述
《办法》第七条第一款规定：市规划行政管理部门和区、县规划行政管理部门应当结合城市道路、公路的建设，根据管线专业系统规划和城市详细规划，组织编制道路管线综合规划。但根据实际情况，当前涉及到管线综合规划的项目类型比较多，并不仅限于结合道路、公路建设的一些项目，其他如河道、轨道交通等，都会需要编制相应的管线综合控制规划。因此，建议在《办法》第一款“应当结合城市道路、公路的建设”后增加“河道、轨道交通等”的表述，以使规定更加符合现实发展要求。
（四）增强立法的可操作性
1.完善管线工程与城市道路、公路等综合平衡、统筹安排、协调建设的制度
《办法》第五条规定第二款规定，管线工程应当与城市道路、公路以及沿线建设项目工程统一规划，综合平衡，统筹安排，协调建设。该条规定对尽量减少管线工程建设对城市环境和公众生活的影响有着重要意义，对于保障管线工程顺利建设也具有重要作用，但该项规定过于原则，谁来组织综合协调、如何开展综合协调等都缺乏具体规定，没有相应的制度和机制，该项规定很难落实。
2.完善地下管线的交叉处理制度
《办法》第九条规定，地下管线工程的建设在规划上产生交叉的，按照下列规定处理：（一）相对次要管线避让相对主要管线；（二）易弯曲管线避让不易弯曲管线；（三）压力管线避让重力管线；（四）技术要求低的管线避让技术要求高的管线；（五）临时性管线避让永久性管线。”条文中对“相对次要”“相对主要”“技术要求低”“技术要求高”的概念界定不够精晰明确，导致在实际操作中很难把握，需要改善。
3.完善管线建设单位与相关单位的协调制度
《办法》第十四条规定：管线工程需穿越城市道路、公路、铁路、地下铁道、民防设施、河道、绿（林）地，或者涉及消防安全、净空控制、树（林）木保护的，管线建设单位应当征求相关单位的意见，协商采取相应的防护或者安全措施。该条面临的问题一是由管线建设单位作为协调单位不易操作，二是协商应当采取的方式不明确，实践中相关单位理解不一，有些采取的是征求意见会，有些是征求意见函，客观上影响此项工作的规范性和效率。
4.完善建设工程规划许可的申请制度
《办法》第十七条规定，管线建设单位进行管线工程建设，应当按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证，但有下列情形之一的除外：（一）不改变原管位轴线和管径的地下管线局部更新……实践中对于什么是“局部更新”有不同理解，一些建设单位利用其模糊性规避许可，立法上有必要进一步明确规定。
（五）增强执法的有效性
1.加强管线工程规划许可的监督检查，实现管线工程建设的全线管理
当前规划管理部门在管位控制、跟测管理和竣工验收方面已经有了很好的成效，但面临的问题是，仍然存在已经建设的管线并未进入管线规划管理之中，一些建设单位或因为项目涉及民生需要加急施工的原因、或是因为管线较短认为不重要等原因，未取得规划许可就进行管线建设，导致管理失效。根据城市管理的需要，以及《办法》管理的范围，所有涉及市政公用管线和热力、油料等特种管线工程都应纳入规划许可范畴，为保障管线规划许可的实施，《上海市城乡规划条例》第五十条专门建立了监督检查制度，规定规划行政管理部门应当未经规划许可的建设用地和建设工程情况以及规划许可的执行情况等进行检查，有关部门应按照上述规定加强执法。
2.加强架空线的规划控制执法，防止架空线设置影响市容市貌
《办法》第十条明确了架空线的禁设区域，但当前私自设置架空线和杆架的情况时有发生。在对公众的调研中，对管线工程存在的问题上，选择“架空线随意设置，影响市容景观”的占比较高，可见，架空线的规划控制是管线规划管理需要加强的内容，尤其在上海市建设卓越城市的目标追求下，城市市容市貌的要求进一步提升，规划行政管理部门应进一步加强执法，保障架空线符合规划控制。
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